楊明生 時評作者

城管到底管什么？某地城管局負責人頗感無奈地調侃：“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣。”

在南京，新制定的《城市執法相對集中行政處罰權方案》，就將市文廣新、旅游、園林、規劃、公安交管等部門共33項處罰權全部劃歸城管局。在西安，有城管反映，市容環衛、園林綠化、環境保護、違法建設、渣土清運、社會噪音污染、停車秩序規范、占道勞務市場管理、流浪乞討勸離救助等等，這些建設、規劃、市政、園林、工商、公安、環保、民政等部門管不好、管不了的“臟活累活”都交給城管，甚至廣場舞、抽打陀螺、甩響鞭等也由城管負責。在上海市，城管行政執法權包括11個方面，共167項，除了市容、環境、綠化、水務、工商、建設、規劃等方面，還要管理公共場所招牌文字使用是否規范、寵物隨地便溺、居民飼養雞鴨鵝兔等細枝末節的事情。北京市城管執法權更是多達14個方面300多項，并且每隔幾個月還要調整一次，“連城管隊員都背不下來具體都有哪些執法權”……

城管這個“籃子”越編越大，里面裝的東西越來越多，擔子也就越來越沉。筆者認為，將太多權力賦予城管，讓其承擔不能承受之重，偏離了城市管理精細化的方向。尤其在目前城管和商販矛盾沖突層出不窮的背景下，繼續為城管擴權，極易擴充城管暴力，引發社會矛盾。

根據1996年頒布的《行政處罰法》關于“相對集中行政處罰權”的規定，城管綜合執法開始試點并逐步在全國推行，至今已有19年時間。客觀地講，城管制度的實施取得一定成效，也暴露出一些亟待解決的問題。主要表現在：

從職責范圍看，在很多城市，“城管是個筐，什么都往里面裝”。執法范圍涵蓋十多個城市管理領域，涉及幾百項具體事由，幾乎“無所不管”。有的城市還把一些最棘手、最容易得罪百姓的執法權交給城管，以致各類沖突不斷。

從執法依據看，城管之“法”很寬泛、不系統，細算起來，雖涉及幾十部法律和政府規章，但統一、高位階的城管法律卻長期缺失。一定意義上說，城管是在“借法執法”。很多城管執法中的問題，缺乏理直氣壯的處理依據。城管集中行使行政處罰權,卻沒有國家規定的統一透明的執法程序，某些地方的城管把自己當成是權力的享有者，漠視、踐踏公民權利。

從執法過程看，城管僅行使處罰權而不直接參與事務管理，而行政處罰權的相對集中，又難以避免城管部門權力過大和執法人員自由裁量權過大的問題，極易助長城管人員擅權濫權的沖動，客觀上也給城管部門帶來了巨大的壓力，使城管人員經常處在緊張情緒和焦慮狀態之中，形成“權力越大、壓力越大、擅權濫權沖動越大、與管理對象的矛盾越大”的惡性循環。而且，由于城管涉獵的管理范圍之廣大，尋租事件此起彼伏。

從隊伍素質看，根據相關法律和文件規定，城管人員是公務員，但許多地方限于編制，往往采取行政與事業混編、混崗的辦法。對城管系統來說,似乎永遠都處于一種人員不足、任務過多、疲于奔命的狀態中。為應對工作重負，往往大量聘用協管人員。規模龐大的城管大軍構成復雜，缺乏規范執法的職業培訓和制度約束，極易產生野蠻執法。

從組織架構看，現行的行政機構體制，大體上是從中央到地方自上而下的行業管理體制，唯獨城管執法機構例外，屬于無行業主管部門的探索，得不到足夠的制度支持和體制支持。

城管問題是城市化進程、社會轉型過程中的社會管理難題的集中反應。長期以來的城管實踐中累積了很多矛盾，有些矛盾還是深層次的，如果不能從根本上清理沉淀多年的難題，消除積累已深的民怨，反倒繼續給城管加壓，有可能導致城管矛盾像滾雪球一樣越來越大。

筆者認為，要擺脫城市管理困境，當務之急不是給城管擴權，而是要“減負”。

一方面，從頂層設計入手，明確城管部門的職責范圍，賦予城管必要的執法“邊界”和保護手段，讓城管執法擁有可靠的法律“后盾”，在此基礎上重塑城管運行機制，將城管導入法治化、規范化軌道。

另一方面，政府應該統籌考慮城市管理各項事務的權力分配，提升政府相關機構的行政效能，對城管部門適當“削權”“減壓”，有些職能應該從中分離出來。同時，要拋棄對行政強制力的固有依賴，進行城管理念創新、制度創新、文化創新，深入思考城管服務公眾之途，積極探索城市各利益攸關方協商參與、共建共享的城市治理模式，重建充滿活力而又秩序井然的城市秩序。