原標題：【解局】一文讀懂國稅地稅合并的原因

昨天，國務院機構改革具體方案出爐，正式提請全國人民代表大會審議批準。

整份報告信息量很大，亮點也很多。而這其中，討論度最高的話題之一，就是“改革國稅地稅征管體制”。

文件中寫道：省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。國稅地稅機構合并后，實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制。

國、地稅合并，說實話，是個討論了很多年的老話題，各方意見都有。那么，這次國務院正式提出改革方案之后，我們又應該如何看待它呢？

最近，俠客島咨詢了中國社科院財經戰略研究院研究員、稅收研究室主任張斌，以及島妹的一位朋友驕陽。前者研究稅收制度多年，對我國的稅制改革非常熟悉，后者則在某地級市國稅部門一線工作多年，對基層的情況非常了解。

以下是采訪實錄：

1. 俠客島：能不能簡單給我們介紹一下國稅、地稅的歷史？ 

張斌：國稅和地稅機構分設是1994年分稅制改革的配套措施。

1994年我國開始實行分稅制財政管理體制，其主要內容是在稅制改革的基礎上，改變了過去財政承包制的做法，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。

在當時的背景下，財稅體制改革的一個重要目標是提高財政收入的“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重，以及中央財政收入占全國財政收入的比重。提高“兩上比重”，有利于增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力。

相應的，為了保證中央政府稅收收入的及時足額征收，同時加強地方稅的征收管理，省及省以下稅務機構分設為國家稅務局和地方稅務局。

2. 俠客島：為什么實行了24年之后，現在又要合并國稅、地稅了呢？

張斌：作為1994年分稅制改革的配套措施，在當時的歷史條件下，國地稅機構分設對于發揮中央和地方兩個積極性，提高“兩個比重”，保證分稅制財政體制的運行發揮了應有的作用。

但機構分設帶來的問題也不少，其中最突出的是納稅人為了履行納稅義務所需要支出的成本，我們稱為“奉行成本”或“遵從成本”也大大上升。

比如，一個企業繳納增值稅需要到國家稅務局，代扣代繳個人所得稅就要到地方稅務局。在很長一段時間內，由于國地稅的信息系統不兼容以及溝通協調不暢等問題，納稅人需要向國稅、地稅重復報送涉稅資料，接受兩個機構的稅務檢查等，遵從成本比較高。

從稅制改革的角度看，近年來，隨著“營改增”的不斷推進，營業稅作為主要由地方稅務局征收的地方主體稅種最終退出歷史舞臺，國稅與地稅的征管范圍和征管職責發生了很大變化，這為國地稅合并創造了條件。

驕陽：遵從成本高這點我深有感觸。我們這邊國稅局和地稅局，相隔大概有40分鐘車程。忙的時候，一個納稅人少則排兩個小時，多則排半天，這樣一來，他從國稅局辦完業務再去地稅局，可能就要花上一天時間了。

反過來想，納稅人遵從成本高了，征管機構的征收成本自然也不會低。因此，一直以來，民間就存在著要讓國稅、地稅合并的呼聲。

3. 俠客島：但是上面所說的這些現象，在近些年似乎得到了一定程度的改善？

張斌：納稅人兩頭跑，遵從成本比較高的現象最近幾年有比較大的改善。這首先是因為稅務機關貫徹“放管服”改革，“還權還責”于納稅人，通過減少事前審批，實行備案制等一系列改革簡化了報稅的流程；

而另一方面，2015年推出的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》加強了國地稅合作，通過“理順征管職責劃分”、“聯合辦稅”等措施在很大程度上減少了納稅人兩頭跑、重復填表等問題。但是，“合作不合并”改革并未能徹底解決問題，也存在著許多問題。

驕陽：說白了，聯合辦稅就相當于兩家人合伙做生意，誰主導、誰從屬的問題解決不好，就會出現兩家打架的情況；此外，人員管理上也存在很大問題。一方面，這對公務人員的能力要求變得更高了，要求工作人員既懂國稅業務，也懂地稅業務，很麻煩；

另一方面，由于地稅是省屬單位，國稅是中央直屬機構，因此很難有一個文件，從制度層面對兩方工作人員的行為進行約束，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，甚至干的多的拿的反而少，這誰還想認真干活？

再有就是票證的安全隱患。由于兩家聯合辦公，雙方工作人員都有渠道得知對方票據的賬號等基本信息，很容易出現安全事故。

4. 俠客島：除了減少納稅人的奉行成本，國地稅合并還有沒有其他原因？

張斌：國地稅合并對于優化征管流程、提高征管效率具有非常重要的作用。

而從未來稅制改革的發展趨勢來看，未來我們要推動個人所得稅綜合與分類相結合的改革，需要以自然人納稅人為征管對象。由于自然人在全國流動，也會有跨區域的收入來源，這將對全國統一的數據庫、信息系統建設以及征管資源的優化配置提出更高的要求。在這種情況下，國地稅合并對于提高征管效率的意義也更為重要。