基本建成的商貿綜合樓大部分房舍依然空置。本報記者 金正波 攝

深秋時節的佳木斯陰雨綿綿。記者乘車來到黑龍江省佳木斯市郊區蓮江口鎮長勝村，在讀者來信反映的工地，見到了當年的“包工頭”薛永貴。他指著松花江公路大橋北岸道路西側的兩幢建筑和一大片莊稼地說：“這就是當年佳木斯市政府規劃的商貿綜合樓及農機大市場項目所在地，我們就是在這兒干的活兒。”

佳木斯市招商引資局2003年下達的《關于鶴崗市建城房地產開發公司在我市開發建設商貿綜合樓項目的備案函》顯示，該項目由鶴崗市建城房地產開發公司與郊區長勝村合作開發建設商貿綜合樓。項目總投資1700萬元，占地面積2250平方米，建筑面積6750平方米，分兩期完成。

工程被叫停

商貿綜合樓的各種許可證。本報記者 金正波 攝

記者看到，佳木斯市郊區（永紅）政府2005年8月11日辦公會議紀要表明，“北出口改造工程是從2002年開始確定的全市重點工程。為實施北出口改造工程，市政府通過招商引資引進了鶴崗市建城房地產開發公司，在北出口新建長勝商服一條街，經濟效益、社會效益十分可觀，對郊區及全市的經濟發展將產生積極的拉動作用。”

隨著行政區劃調整，郊區（永紅）更名為郊區。現任郊區區委副書記范繼濤告訴記者：“改造北出口是當年市政府重點抓的工作，規劃和招商引資由市里統一進行，區里負責征地拆遷，配合項目落地。”

建城公司在承接了商服一條街項目后，從抵押貸款經紀公司貸款籌措了數千萬元投入建設。佳木斯市招商引資局出具了項目備案函，佳木斯市發改委下達了基建計劃通知。

之后，建城公司先后取得了建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、國有土地使用證、商品房預（銷）售許可證，也就是俗稱的“五證”。項目開始動工，薛永貴招攬了上百名農民工來工地做工。

2005年8月20日，在一期工程幾近完工時，建城公司收到了黑龍江省公路局佳木斯管理處的《暫停施工通知書》，通知書稱：“貴公司在位于佳木斯松花江公路大橋54km+500米公路西側施工建設長勝綜合住宅樓。根據《中華人民共和國公路法》規定，一級公路控制紅線為50米，二級公路控制紅線為23米。因該路段等級上級主管部門依據公路技術要求正在研究確定之中，貴公司應在公路等級確定之后再行施工，如在此期間盲目施工，違反公路法所造成一切經濟損失由貴公司負責。”

“項目審批時，門前的路明明是二級公路，如今怎么會正在研究確定中？沒有確定等級怎么就能讓我們停工？‘五證’齊全咋就成了違章建筑？”建城公司經理呂超一臉困惑。

2005年9月23日，建城公司又收到省公路局佳木斯管理處的《交通違法行為通知書》，通知書責令限期拆除違法建筑物，并處以5萬元罰款。呂超告訴記者：“此后，佳木斯管理處封堵了工地通往公路的出入口，車輛人員進出困難，施工被迫停止。”

工程停了下來，一放就是13年。如今，建城公司因不能按期償還貸款而停擺，已經基本建成的兩幢建筑少數被債權人占有，大部分依然空置，二期工程也因此擱置，100多名農民工沒有拿到應得的200多萬元工資。

部分農民工工資表。本報記者 金正波 攝

項目合法性之爭

商貿綜合樓前的道路到底是一級路還是二級路？項目到底在控制紅線內還是紅線外？是不是違章建筑？

10月25日，記者來到佳木斯市城鄉規劃局。該局信訪辦主任王孝發拿出了當年審批該綜合樓的相關文件。記者看到，黑龍江省建設委員會1984年第28號文件《關于佳木斯松花江公路大橋初步設計的批復》載明，“北岸江堤至哈羅公路段為二級路”。黑龍江省計劃委員會1984年第142號文件《關于佳木斯松花江公路大橋計劃任務書的批復》載明，“江北防洪堤至哈羅路按二級公路設計”。

王孝發說：“該項目是我局2004年5月審批的。該路段從建成至今一直承擔過境公路與城市道路混合使用的功能，屬于國道。按照《黑龍江省公路條例》，國道的控制區不少于20米，該建筑物距公路23.5米，符合《黑龍江省公路條例》規定。項目審批合法、合規。”

商貿綜合樓被叫停后，佳木斯市郊區（永紅）政府曾以2005年第31號文的形式請示省交通廳。這份請示載明：“該項目是經過公路管理有關部門批準進行的。2003年8月18日，黑龍江省鶴大高等級公路管理處陳貴益處長、主管路政的葛運生科長親自到現場察看并具體放線，同意距公路23.5米以外施工建設，通知開發商到公路處辦理相關手續。鶴崗市建城房地產開發公司于2003年8月22日辦理了手續，黑龍江省鶴大高等級公路管理處下發了《公路路政準予施工、繳款通知書》，同意在G201松花江公路大橋防洪堤外修建建筑物（距23.5米）。

“公路管理部門出爾反爾，先同意施工，后又責令拆除。”呂超說。

那么，黑龍江省公路局佳木斯管理處又是什么說法呢？

記者了解到，因機構改革和內部管理權限調整，該路段曾經歸省鶴大高等級公路管理處管，后來歸省公路局佳木斯管理處管，現在又歸省高速公路管理局佳木斯管理處管。

10月25日，記者輾轉聯系上省高速公路管理局佳木斯管理處，幾經溝通，管理處處長同意派信訪辦主任王鶴泳接受采訪。他表示，當年處罰建城公司的執法人員王立英，在記者來到前一天摔傷了，沒有辦法當場接受采訪。

王鶴泳拿出了要求建城公司暫停施工、限期拆除并罰款的依據——《黑龍江省交通廳關于鶴大公路佳木斯公路大橋北側引道公路建筑控制區等級的批復意見》，該意見載明，佳木斯松花江公路大橋北側引道遠期應按高速公路建筑控制區控制，考慮現有公路技術等級為一級，所以目前須按一級公路建筑控制區控制。

然而，該意見的落款時間是2005年9月16日，而佳木斯市城鄉規劃局審批該項目是在2004年5月。也就是規劃審批在前，公路等級確定按一級公路控制在后。究竟是市城鄉規劃局審批錯誤還是省公路局佳木斯管理處處罰不當？兩家單位各執一詞。

“規劃審批時，這條路就是二級路，我們沒有錯。”王孝發說。

“這條路是一級路，交通廳有文件。”王鶴泳說。

呂超指著公路兩側正在正常經營的加油站、汽修廠、餐館、超市說：“你看，13年來，公路50米內陸續建起多棟建筑，每隔30米左右就是一個車輛人員進出的道口，怎么是一級公路呢？而且為什么獨獨我們的不合法呢？”

損失誰來擔

兩個政府部門對公路等級的說法不一，卻讓“五證”齊全的工程項目停工13年。“這真是‘神仙打架’，可把我們坑苦了！”呂超說。

由于人事變遷，當年經手辦理項目征地拆遷的鄉鎮干部和村干部大多離開工作崗位了。但記者看到2005年9月28日佳木斯市郊區蓮江口鎮政府出具的《關于松花江公路大橋及引道有關情況的說明》上明確表示，“與松花江公路大橋建設指揮部于1986年7月24日簽訂協議，江堤至轉盤為二級道路，此后至今沒有收到上級有關部門關于該路段為一級公路的任何文件與口頭傳達。”

然而，令呂超頭疼的是，工程停工后，企業負責人呂超和“包工頭”薛永貴及一些農民工多次到政府部門反映情況，得到的答復始終是“規劃審批沒有錯，誰處罰你找誰去”或者“處罰你沒有錯，你在一級公路要求的50米控制區內，就屬于違法”。

佳木斯市郊區（永紅）政府也向省交通廳請示，反映“長勝商貿綜合樓項目建設符合有關規定，不應強令其拆除”。2005年9月27日，佳木斯市郊區（永紅）政府致交通廳的請示載明，“黑龍江省鶴大高等級公路管理處同意在G201松花江公路大橋防洪堤外修建建筑物（距23.5米），現又提出建筑物應距公路50米以外。這樣的做法不僅影響交通部門的整體形象，同時也為城市改造和我市招商引資工作造成不良影響，更給鶴崗市建城房地產開發公司造成重大經濟損失。”

呂超、薛永貴和上百名農民工多次反映情況，當地政府多次與公路管理部門溝通，但問題始終沒有得到解決。

2016年7月15日，佳木斯市郊區蓮江口鎮政府給區政府的《關于協調解決佳木斯市北出口建設問題的請示》中提出，“該路段為二級公路，該項目的規劃、建設完全符合二級公路要求，并持有省公路局的相關建設批件，懇請區政府協調解決此問題，并要求公路管理部門賠償因多次強行停工給建設單位造成的經濟損失。”

2016年11月16日，黑龍江省高速公路管理局佳木斯管理處在給呂超的信訪事項《答復意見書》里表示：“針對信訪人所提訴求，我處認為是不合理的，不予支持。”

“13年過去了，上千萬投資收不回來，欠農民工的工資付不了，二期準備建的農機大市場項目也‘黃’了，債務越滾越大，自己的房子車子都賣了……”談到現在的生活，東北大漢呂超流下眼淚，“這些巨額的經濟損失，該誰來承擔？”

薛永貴的日子也不好過，農民工找他討要工資，可他付不了，也很無助。

■編后

“五證”齊全的項目，卻成了違章建筑，項目合法性之爭無外乎三種情況：一種可能是行政許可錯誤，規劃部門“五證”頒錯了，把一級路當成了二級路；一種可能是行政處罰錯誤，公路管理部門對違章建筑認定錯了，把二級路當成了一級路；還有一種可能是客觀情況發生重大變化，公路等級從原來的二級路升級為一級路。

無論是哪種情況，都不應讓企業和群眾承擔損失并為解決此事奔波十余年。根據我國行政許可法和行政處罰法，公民、法人或者其他組織合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償；因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求；準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可，由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法行政。建設法治政府，實現良法善治，需要久久為功，需要認真對待每一個行政審批、每一個行政處罰，讓人民群眾從每一個具體的行政行為中感受到依法、合理、公正，只有不斷從個案中積累社會公眾對法治政府建設的信心，才能營造良好法治環境和營商環境，才能使企業安心經營、放心投資、專心創業。

（原題為《“五證”齊全，何以成了違章建筑》）